公共人力資源管理(第1版)

序言 ?? ?? ?? ?? ?? ??

當我在撰寫本書時，腦中不斷迴盪著品質管理大師W. Edwards Deming一句話：「壞制度無時不刻痛打好員工」（A bad system will beat a good person every time）。公共行政界所熟悉的David Osborne和Peter Plastrik於 1997 年出版的著作《摒棄官僚主義：政府再造的五大策略》（Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government），這本書以研究英國政府推動政府再造運動為背景，在該書有一段話，令人心有戚戚焉：

「當1979年柴契爾夫人執政之初，提出「打破公務員特權」的口號。但是，當她與公務人員共事一段時間後，態度丕變，（推動政府—再造的五種策略中）文化策略是最困難改變的部分，但是它是廣大群眾唯一能夠對政府改造有所貢獻者，在一個蔑視公務人員為懶惰、自私官僚的社會之中，想要形塑一個具企業精神、顧客導向及結果導向文化，絕非易事。

如果我要這種（好）政府，那麼我們就必須以尊重對待公務人員。我們的媒體政客及公民等方面必須許多改變。過去，公共服務是被尊重的專業（honorable profession），沒有理由今日不能恢復光榮的過去，其實，大多數公務人員都是勤奮不懈，犧牲奉獻者。前面多次談到，大多數公務人員都是身處「壞制度」的好人，如果我能夠改變這些制度，政府能夠呈現卓越的政績，也許大眾媒體應該捐棄他們的成見看到公務人員素質，就給予榮譽與敬意（Osborne & Plastrik,1997）。

《天下雜誌》2026年3月報導，標題〈公務員崩潰中〉：缺工、過勞、血汗，公職離退率創新高，國家陷入失能風險。直擊五大崩潰現場，誰還想當公務員？天下雜誌這篇報導挾其品牌形象，引起社會重大迴響，筆者亦接受訪問。這篇報導僅描述了公務員崩逃的現象，及一些表面的原因。雖然，筆者接受訪談過程中，一再指出「文官制度崩潰中」，才是「公務員崩潰中」的主因之一。

本書撰寫構想始自考選部民國113年考選部調整高普考人事行政類科考科，刪除心理學及各國人事制度科目，增加「公共人力資源管理」考試類科後，現行考銓制度與公共人力資源管理這二個同源而異流的考試科目，讓考生及出題學者專家困擾不已。許多公共行政學界的前輩及好友，不時提到「次長您是公部門人資實務工作者，退休後，應將一些實務經驗，結合學界的理論論述」，寫一本能夠區辨「考銓制度」與「公共人力資源管理」考科的著作。更重要的是，我退休後得到兼課的二位系主任的鼓勵及共同撰寫，得以成書。本書共分為三個部分，第一部分是由中國文化大學行政管理學系系主任黃榮源教授，負責「公部門績效管理」及「公部門友善職場」；第二部分是由臺北市立大學公共事務學系系主任李俊達教授負責撰寫：「公部門甄選」及「公部門激勵與領導」。其餘部分是由筆者撰寫。

二位系主任學養豐富為公共行政學界所公認，筆者任職於人事行政局與銓敘部合計達37年有餘，共同撰寫本書開啟「理論與實務」結合的第一步。文官制度的崩潰要從文官制度實務去探索，是筆者的責任；要根癒文官制度的崩潰端賴理論的指引，二位教授跑出第一棒，期盼透過本書的拓荒，吸引學界更多學術界菁英，以此書為引，投入更多的智慧與心力。清代詩人龔自珍云：「但開風氣不為師」，為我們三位作者撰寫此書的初衷。

最後，作者身處實務界，卻長年筆耕，發表人力資源管理相關文章近百篇，深知學術界予實務界充分合作的效益，學者和實踐者共同研究，能產生創新理論，並引領實務界提升施政績效，進而強化公共行政整體學科的影響力。作者在職期間，每逢年輕學者為研究主題尋求協助，無不傾力相助。因而，發現學者為求升等，被迫將研究重心導向可量化的科學研究題目，往往忽略了公共人力資源管理領域中更具實務意義的制度性議題；或者，有些學術論著空有統計分析，卻無法論述在公共人力資源管理實務上的制度或政策意涵。筆者的看法意不是批評，而是肯定年輕學者的努力，更值得建立信而可證的人事制度實務上，也因此對人事行政總處與考試院部分政策有較為深入的探討。不免會讓在位者覺得論述過於嚴苛，難免爭議，此部分檢討皆出自筆者之意見，與其他二位作者無關，特此聲明。再一次強調，本書撰寫之初衷：「意不在批評，而在於呈現人事業務那些法規文字背後的血肉溫暖，提供學者創造公共人力資源管理論述與實證研究的素材。」

筆者任職於人事實務界多年，有幸參與規劃許多重大人事政策，對於許多人事制度的來龍去脈的了解，超越部分學者自法規制度文字表面含意的推敲。因此，每每思考如何將公務生涯所積累的公共人力資源管理實務議題，提供給年輕學者作為社會科學研究的基礎知識。筆者深知唯有學術界與實務界持續共舞協作，方能使公共人力資源管理研究在學術嚴謹性與實務指導力之間取得真正的動態平衡，進而推動文官制度的持續精進與深化。

本書系統性探討公共人力資源管理的學術定位、理論脈絡與實務範疇。從考銓制度與公共人力資源管理的異同出發，援引國內外重要著作，逐步建構適合我國特有考銓系絡的公共人力資源管理知識框架，兼顧學術嚴謹性與實務應用性。本書的特色在於結合理論與實務，首先，梳理出考銓制度與公共人力資源管理的三大區別，第一是職掌的基本性質：考銓制度側重「法制」（法規制定、解釋與管制）事項；公共人力資源管理側重「管理」（人事策略規劃、人才管理與組織績效）事項；第二是範圍的侷限性與增生性：考銓制度的範圍因框定在憲法增修條文第6條，具高度侷限性；公共人力資源管理則高度增生性，受新公共管理學派及私部門人力資源管理新興議題影響，如公部門勞動關係、工作與生活平衡、AI的運用、循證公務人力預測分析等衍生性內涵；第三是所屬領域的差異：考銓制度偏重法規及管制事項，為傳統「人事管理」領域；公共人力資源管理側重人力資源及管理事項，邁入策略性人力資源管理與公共價值整合的新階段。

本書公共人力資源管理的基本架構，以Klingner、Llorens和Nalbandian等人所著《公共人事管理脈絡和策略》的四大架構為基礎，並加入筆者所增添的「轉型」（Transformation）面向，建構我國政府部門公共人力資源管理的完整架構，簡稱PADST。本書共六大部分，從歷史演變出發，依序涵蓋規劃（Planning）、納才（Acquisition）、發展（Development）、規範（Sanction）與轉型（Transformation），形成完整的公共人力資源管理知識體系。第一部分：歷史與環境公共人力資源管理概論；公部門人事制度與文官價值的演變與轉型；人事管理機關組織與功能。第二部分：公部門人力資源規劃；公部門職位管理與人事制度析論；公部門策略性待遇。第三部分：公部門的選才機制；公部門激勵與領導。第四部分：公部門績效管理；公部門友善職場。第五部分：公部門退休保障、組織公正與員工權（多元保障、DEI、EAP）；公部門的勞動關係。第六部分：轉型：公部門人力資源數位轉型；公共人力資源轉型重要議題。

林文燦謹識

2026年5月1日