香港二樓書店 > 台灣必須面對的真相：讓政府變聰明的15堂課

自序

領導者的關鍵──在腦袋、在用心、在專業

　　二○一六年的總統大選前，有感於國家情勢的嚴峻，我提筆將過去在政府服務的心得，寫了一本「台灣如何成為一流國家」，原本希望能成為新任總統治國的參考，不想卻成為暢銷書，更在國際間引起很大的關注。

　　亞洲週刊第二十九卷五期（二○一五年二月一日出刊），花了八頁的篇幅報導此書，並引來許多國內外媒體報導，可惜內容並未進到執政者腦袋。換黨執政已三年有餘，國家情勢更是艱困，兩岸關係緊張，從人口到年金、防災、能源到所有的內政、外交問題，政府幾乎一籌莫展。

　　我們不禁要問，台灣怎麼了？我們真的淪落為二流國家了嗎？

　　今年又逢總統大選，所有候選人爭相成為「新生代」，可是對新生代腦袋該裝的東西卻沒有能力論述，只好再度提筆把多年來的從政及國際經驗，彙整成「台灣必須面對的真相」，希望給有意爭取大位的人參考，同時告訴國人如何選擇一位能帶領台灣走出困境的稱職總統。

　　近幾個月，大家應該都深刻感受到，台灣從中央到地方幾乎都在喊窮。

　　從高雄市負債三千億，市長韓國瑜到處在找錢、追錢，到台灣首富郭台銘要選總統，喊出○到六歲的小朋友由國家養，立即有另位參選人說「不可能」，因為光是填補公托、私托的差額，每年至少多支出一千四百億元，再加上其他學習與托育費用，就要超過二千億元。

　　從數字看起來，三千億的負債不是高雄市政府所能負擔，而兩千億元對中央政府也是筆龐大的數字。但真的是如此嗎？在我看來這根本是本「糊塗帳」。

　　說穿了，政府是捧著金飯碗在討飯。因為只要問問財政部國有財產署，就知道國家有多少閒置的土地和空間；隨著國家推行募兵制，兵源減少的情況下，國防部掌握多少閒置的營舍；當每年出生的孩子愈來愈少，又有多少閒置的校舍，卻都無人聞問、未做處理。

　　全民共享思維──創造民眾與政府的解套契機

　　我還在內政部服務時，有一天接到監察院的糾舉函，內容和公共設施保留地有關。什麼是公設保留地？以高雄市為例，政府在一九七一年所做的都市計畫，推估隨著都市人口的快速成長，到二○二○年人口將成長到四百萬人，於是根據四百萬的人口規模，劃定學校預定地、公園預定地、市場預定地、機關用地等等。

　　事實是，今日的高雄市不但僅有二百八十萬人，而且人口還在負成長，不可能再出現明顯的正成長。過去劃定的公設保留地，已經沒有存在的必要，政府也沒有財力去徵收，可是因為土地已遭匡定，地主無法出售或利用，有的甚至還要自掏腰包繳交地價稅，造成巨大的民怨，引來監察院糾舉。

　　我請內政部營建署進行分析，發現糾舉事項確有其事，於是和營建署、地政司研議後做成政策──公設保留地解編，也就是透過都市計畫，確認已經沒有必要存在的機關、學校、市場等預定地全部解編。

　　關鍵是公設保留地解編之後，政府應有的積極配套措施。因為解編後的土地，地目仍是學校、市場等預定地，地主無法自由運用，必須政府透過都市計畫變更，將預定地變更為住宅用地或是其他商業用途。但這樣的變更必須附帶「條件」，也就是地主拿回四成，剩下六成掌握在政府手上。

　　如此一來，地主得到土地該有的紅利，民怨解除。

　　當政府的手上握有六成土地，不論是住宅用地或商業用地，都是高價值的土地，最笨的方法是打造成公園，讓整個城市呈現新的風貌，但聰明的政府是將土地與都市計畫結合，成為防災型都更基地、或是成為城市翻轉的籌碼，當然也可以部分賣掉，以舒緩沉重的債務壓力。

　　以新北市而言，全市的公設保留地有六千七百公頃，如果全面解編，以政府可分得六成比例的土地來計算，政府手中即多出將近四千公頃土地，市值估算絕對是以「兆」計，這是新北市最好的財源。高雄市或任何縣市政府也可比照辦理。

　　經過推估和分析，公設保留地解編成為內政部的政策。還記得我當時帶隊去監察院說明，現場七位監委一字排開，主席委員吳豐山沉著一張臉，「先給我十五分鐘，我把我的想法全部報告完，你們罵人都還來得及。」我說，並接著說明在四年內將公設保留地全數解編的政策計畫。

　　當我的報告告一段落時，七位監委全部站起來拍手，並說這是他們見過最有擔當的政務官，同時作出附帶決議並發出聲明稿：「在公設保留地全面解編的四年期程內，李部長必須處理完畢後才能離開內政部。」

　　回到行政院後，我曾在院會中做報告，記憶中最關心這議題的是當時的中央銀行總裁彭淮南先生，他把我拉到一旁再詳細詢問，並說：「你的政策若落實，不但你的問題解決，我的問題也解決。」意為台灣的國債問題可以一併處理。

　　遺憾的是，在行政院會討論後，經建會僅同意解編三分之一。在我看來，公設保留地若要解編應該全面解編，因為解編作業是由地方政府執行，若給予地方首長更多主導權，縣市長大可以從地方樁腳先開始，或是依據雙方利害關係、遠近親疏進行。原本是好事一件，卻可能因為執行發生偏差而帶來負面效果。

　　在我離開內政部後，公設保留地三分之一先行解編的作業繼續進行，但影響如此深遠的計畫，似乎沒有引起太大關注。對我而言，更想知道的是解編後的紅利去了哪裡？解編出來的土地，有沒有變成全民共享的利潤？這些都沒有立委或媒體在追蹤或了解。

　　當初在規劃公設保留地解編政策時，我的用意在於解編後的土地紅利要全民共享。所謂的「全民共享」，小從在住家附近多了一座公園，大到解決縣市政府所積欠的債務。如果政府的手上握有這樣靈活的籌碼，你覺得「○到六歲的小孩由國家養」不可能嗎？我覺得相當有可能。

　　這也是我當初在規劃防災型都更時，一定要找國防部合作的理由，因為我需要籌碼。我的籌碼就是這些閒置的國有地，利用公設保留地解編的方式將土地釋放出來後，透過嚴謹的都市計畫手段變更地目，土地即成為地方首長的籌碼，最終（出售）可以變成錢，或是作為防災型都更的基地，或成為公園，讓周邊社區有更多開放空間和綠地，改善居民的生活環境。

　　聰明政府的必要條件是什麼？

　　聰明政府是什麼？就是看到問題，設法用最少的代價，找到政策槓桿，並結合團隊、做政策行銷，不但解決問題，同時還能達成「多贏」。當我在內政部時，運用這樣的模式，去說服行政院，可惜最後只達成一半，行政院決定先解編三分之一的規模，且由縣市政府自己執行。

　　先行解編三分之一的公設保留地，問題隨即呈現出來，首先是部分先行獲取資訊的人，可能會利用資訊落差先出手去購買公設保留地，地主若沒有充分資訊，更可能以為自己的土地沒有價值，而以極少的價錢去賤賣。

　　如此一來，一個原本立意良善的政策，可能因為政府操作不當，反而成為炒地皮的幫凶。

　　另一個聰明政府必備的條件，是策略和彈性。我在公共工程委員會時，因為廬山嚴重走山，沒有遊客敢去消費，溫泉業者苦於生計，希望遷移，南投縣政府也願意協助，於是行政院吳敦義院長指派我去進行協調。我們先在台中埔里的中台禪寺附近找到一塊台糖土地，也就是福興農場，裡面還有溫泉，可望重現廬山的榮景。

　　在我的規劃中，溫泉業者遷移到福興農場後，不但業者和遊客的生命安全獲得保障，廬山溫泉全數拆除後再進行生態修復，可讓當地逐漸恢復自然景觀和生態。

　　這是一個看似完美的計畫，因為業者都非常樂意配合遷村，而且縣政府也很積極地推動，南投縣政府清查過後，開價遷村需要四十一億元。我認為太高，雙方討價還價的結果，最終敲定二十四億元完成。

　　緊接著，問題卻接踵而來。不是中央拿不出這二十四億元，而是廬山溫泉中有高達百分之九十都有不符合法規的行為，但翻開中華民國的法律，沒有一條允許政府補貼非法業者進行遷移，因為這個案例一破，未來拆違建，政府要先給錢，於是全案就此卡住。

　　我在行政院會中報告過至少兩次，強調：「這是政治問題，不是法律問題。」

　　在法律上是無法解決的，因為公務員無法找到法源，可以從承辦人一路往上簽呈公文，到部長手上批個「如擬」。但廬山若不遷村，業者會繼續在原地苦撐，生意只會愈來愈蕭條，等到有一天不幸發生嚴重走山，所有的生命財產損失都不是地方和中央政府所能承擔。

　　我提出的政策，就是「特赦」。「特赦」的用意是因為廬山溫泉業者若不遷移，有相當高的機率成為在莫拉克風災中遭掩埋、造成重大人命傷亡的「小林村」第二，為避免這樣的風險，政府將「門」打開，二十四億元發下去，讓這些未來可能的受害者先行遷居，之後再把門關起來，從此不准比照辦法，廬山溫泉即順利拆除搬遷。

　　這個案例充分說明，政治問題和法律問題的分界，政務官和事務官的差異，可惜的是，「特赦」這兩個字從未出現在政務官的腦袋中，一切都只能「依法行政」。

　　結果當然就是我的意見並未被行政院採納，廬山仍維持原樣，福興農場也還是晾著。遊客去廬山溫泉所需承受的高風險，再沒有人提起。我們似乎在時間的旋渦中，等著下一個「小林村」再發生，然後大家把老調再拿出來重彈一次。

　　將近十年過去了，我們做了什麼？什麼都沒有。

　　危機化轉機，轉機化商機：開啟多層次對話參與

　　從公設保留地解編到廬山溫泉，是台灣很多政策無法推行的典型案例。我再強調一次，聰明政府就是要能把危機變成轉機，把轉機變成商機，而且在執行的過程中需納入公民參與，在參與過程中更重要的是對話，尤其是政府部門與民間部門的對話。

　　以廬山溫泉這個案子而言，我們讓廬山溫泉業者願意搬遷，搬遷經費還從四十一億元降到二十四億元，靠的就是「對話」。政府官員要先去了解對方的問題，讓他們感受到政府的誠意，同時也要盤點手上的籌碼，做好配套措施並提供他們所需，從農場土地到溫泉。

　　透過對話，讓雙方了解彼此的立場，最後才有可能達到雙贏。這也是我不斷闡述聰明政府的關鍵所在。

　　我建議有意參選總統的候選人，不分藍綠，要先把台灣的問題看清楚，把國際的局勢看清楚。看清楚問題後，心裡不但要有答案，還要有解決方案，這其中牽涉政策問題、戰略問題，還有戰術問題。

　　每一位有意參選者都應該思考，你有沒有本事和反對黨對話、有沒有本事跟你未來的閣員對話、有沒有本事跟縣市政府對話、有沒有本事去跟中國大陸對話，乃至於跟美國、日本和我們鄰近的國家對話。這是每一位角逐大位者，都必須具備的特質。

　　因為國際關係是動態的發展，不論跟美國、跟中國大陸、跟日本、跟越南等等，台灣都要先找到自己的定位，了解自己的強項和局限性，同時視對方的需求，調整自己的角色，有時候當球員、有時候是教練，更有些時候會是教練的教練。不但手段要靈活、角色扮演更要有彈性。

　　這也是我在這本書想要呈現的概念。作為從政者、乃至於國家領袖，說難也不難，端看有沒有智慧、有沒有腦袋、有沒有用心，同時更重要的是，有沒有好的領導統御能力，善用專業人才。

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