推薦序
公共衛生直接關係公眾健康，關係社會的繁榮與發展。在大多數發展中國家，由於公共衛生基礎設施和服務嚴重落後，直接導致傳染病頻發，民眾健康水平低下，社會和經濟發展受阻。但是，由於公共衛生並不像以個體患者為對象的醫療服務那樣具有直接和直觀的效果，且工作瑣碎、任務量大、時間長、見效慢、難以取得明顯的健康或經濟回報，例如控菸，不僅難於計算其直接的經濟回報，反而會減少菸草產業的經濟效益，因而在實踐中它往往被邊緣化或被有意無意地輕視。加之當代醫藥領域高科技和新技術的發展突飛猛進，如手術機器人、精準治療、基因療法、生物製藥、人工智能醫療等創新令人眼花繚亂，振奮不已，愈發使得公共衛生平淡無奇，「相形見絀」。但是，當代醫藥領域高科技帶來的「奇蹟」更多地集中在對於現有疾病的治療，聚焦於個體患者健康和生命的保障上。相比而言，公共衛生則以全體健康為中心，它在人類發展歷程中發揮的巨大作用，如防控因商業化和全球化帶來的傳染病，改善因城市化和工業化帶來的人類聚居環境及職業環境，倡導健康生活方式，這是以個體患者為對象的醫療活動所無法企及的。如果說以個體疾病為對象的醫療活動針對的是下游問題，那麼以公眾健康為目標的公共衛生則是以清理上游和中游問題為其主要任務。如果上游和中游環境惡化，針對下游問題的治理就無異於揚湯止沸，治標而非治本。當然透過下游問題治理也可以反思上游問題，提出有針對性的上游治理方案，在社會財富不斷積累的條件下也應當對個體疾病給予更多的關注和治療，但是如果輕慢或忽視公共衛生，怠於建立和完善公共衛生體制，就難免會遭到從「潘多拉魔盒」中逃逸出來的瘟神的報復，迫使人們透過慘痛的教訓重新認識公共衛生的重要性。
說到此，不能不提到2003年突然之間在中國爆發並肆虐神州的「非典」（SARS），這不就是因為在相當一段時間內忽視公共衛生而使瘟神逃出潘多拉魔盒所帶來的現實報應嗎？此後，任何涉及食品安全、藥品安全、疫苗接種、傳染病防治、慢病控制、清潔飲用水、健康生活方式、空氣質量和宜居環境的問題和事件都會成為社會熱點，公共衛生一躍而成為舉國上下共同關注的重大社會甚至是政治問題。沒有健康就沒有小康，「健康中國」已經成為民族振興和國家發展的重大發展戰略。正是在這一大背景下，習近平代表中國大陸政府提出：醫療衛生事業要「樹立大衛生、大健康的觀念，把以治病為中心轉變為以人民健康為中心」，重新定位公共衛生在社會發展中的基礎性地位，推動公共衛生體制改革和完善。
在全球範圍而言，健康食品、清潔飲用水、基本藥物、居住環境等與公共衛生和健康密切相關的問題也是國際社會高度關注的事項。由189個國家領導人在2000年簽署的《聯合國千年宣言》以及其後制定的《聯合國千年發展目標》（MDGs）提出了8項在2015年之前要實現的重要目標，即消滅極端貧窮和饑餓；普及小學教育；促進男女平等並賦予婦女權利；降低兒童死亡率；改善產婦保健；與愛滋病毒�愛滋病、瘧疾和其他疾病作鬥爭；確保環境的可持續能力；全球合作促進發展。這每一項目標幾乎都與公共衛生直接或間接相關。聯合國在2015年進一步通過了在2030年前完成的《聯合國可持續發展目標》（SDGs）。它包括為推動可持續性發展必須實現的17項重要目標，其中第三項大目標「保障健康生活和促進所有人的福祉」直接與公共衛生和健康有關，該項目標又進而包括13項子目標；同時，其他重要目標也有很多與公共衛生和健康有關。中國大陸和世界各國的經驗和教訓告訴我們：公共衛生是保障和促進健康最重要的手段，是在世界範圍內推動可持續發展的基本保障。這已經成為當今世界各國的共識。
雖然公共衛生和健康的重要性在中國大陸和國際社會都得到了高度的認可，但是作為公共衛生及其制度基石的公共衛生法卻並未受到應有的重視，公共衛生法在醫學界和法學界都被邊緣化，可以說是受到了雙重忽視。公共衛生和醫學界把公共衛生法作為可有可無的分支，法學界也視公共衛生法為不登大雅之堂的另類。這種狀況與公共衛生和醫療事業發展的需求極不匹配，與公共衛生法甚至廣義的衛生法應有的學術地位也極不相稱。這種情況曾長期存在於絕大多數國家。
面對這種窘迫的局面，勞倫斯•高斯汀（Lawrence O. Gostin）教授於上世紀70年代就義無反顧地投身於並不被學界和業界看好的公共衛生法研究，以其精湛的法學功底和持之以恆的毅力，在公共衛生法這一未開墾的處女地中辛勤耕耘。春華秋實，他的辛勤與投入帶來了學術研究的累累碩果，不僅著作等身，也奠定了其在美國和國際上公共衛生法開拓者和泰斗的聲譽和地位。他是喬治城大學校級教授、喬治城大學法學院歐尼爾國家與全球衛生法研究中心的創辦者和主任、美國科學院�醫學科學院終身院士、世衛組織總幹事世衛組織改革顧問委員會和眾多世衛組織項目的顧問和報告人、《全球衛生框架公約》（草案）的發起人和起草者。在他眾多具有廣泛國際影響的著作和論文中，《公共衛生法：權力、責任、限制》無疑是其中最著名和最具影響力的作品。可以毫不誇張地說，這一著作是公共衛生法發展史上具有里程碑意義的作品，開創了公共衛生法的新時代，有力地推動了公共衛生法的學術發展和實踐。其要點包括但不限於下述四個方面。
首先，高斯汀教授首次在學術界對公共衛生法學作出了科學定義，為公共衛生法作為衛生法學子學科的發展奠定了堅實的基礎。在上世紀60和70年代，衛生法剛剛在美國法學界嶄露頭角時，就連參與其中的開創者們對衛生法學的概念也莫衷一是。精神衛生法、法醫學、醫療侵權法、藥品法，各種與衛生相關的法律都被囊括其中。高斯汀教授則堅持把人權概念和理論引入衛生法學研究，從所有人都追求的健康權益及其在法律上體現的健康權出發，構建衛生法學體系。如果衛生法學是以健康權為核心的部門法學，公共衛生法學就是以公眾健康（population health）為核心的子學科。這一準確和科學的定義把公共衛生法與以個體健康為核心的醫事法學和以質量安全為核心的健康產品法學（藥事法、食品安全法等）清晰地加以區別。此外，高斯汀教授提出的公共衛生法定義具有高度開放的視野和豐富的內容，它還包括政府權力與權力控制、預防為主、多元合作、社會正義等多種要素。這種把公眾健康作為核心要素的理論視角，使他突破了「傳統自由主義」僅僅關注個人健康權的理論局限，轉而更多地關注公眾健康，重視個人與其所處的群體的關係，正視在公共衛生領域經常出現的個人權利與全體權利的衝突。正是在這一定義和社群主義理論的基礎上，他建構了公共衛生法學乃至整個衛生法學的體系框架。
其次，高斯汀教授準確地界定了政府在公共衛生法領域中的主導作用。與市場和其他社會領域不同，政府在公共衛生領域不能缺位或式微。雖然社區、媒體、行業組織等眾多主體的參與和合作也是必不可少的要素，但是政府和公立公共衛生機構的主導作用則不可替代。公共衛生服務是公共產品，因此不能單純依靠市場來提供和分配。高斯汀教授不僅在理論上明確論證了政府的主導作用，而且也從美國建國和發展的歷史中找到了大量證據，即在北美建立殖民地時起，各個新興城市和社區就對公共衛生事務制定了種種市政或地方法規；美國各州政府成立伊始即對公共衛生事務具有「與生俱來的規制權」（inherent police power）。而這種「規制權」和政府為保障公共健康而限制個人權利的歷史往往被學術界有意無意地忽視。論證至此，高斯汀教授並沒有停止不前，而是在明確政府主導作用的前提下，進一步對政府權力運行的目的、邊界和條件進行了分析，提出了依法對政府權力濫用進行控制的理論和制度建議；同時還運用其深厚的憲法學和行政法學的功力，對美國憲法體制下聯邦和州政府之間在公共衛生事務上的權力劃分和實際運作進行了鞭辟入裡的精妙闡述和分析，極大地發掘出公共衛生法學的理論深度，讀來令人不禁拍案叫絕，感嘆他為我們開拓的公共衛生法學的博大精深。
其三，公共衛生規制常常被置於對不同利益進行「取捨」（trade-off）的兩難境地之中。高斯汀教授在分析大量事例和案例的基礎上，指出公共衛生法在實施中往往面對「公眾健康」和「公共福祉」與「個人自由」和「商業利益」之間的衝突，從而必須在兩者間進行取捨。健康權是人權的重要組成部分；而公眾健康與個人自由則是不同層面的人權，孰重孰輕，令人難以取捨。這種權利的衝突、倫理與法律的糾纏、現實與理想的背離構成了公共衛生法學研究和實踐的一大特色。他以此為切入點，對各種權益衝突進行了類型化的梳理，總匯出詳細的在不同領域中公共健康與個人權益間衝突的類型；並在此基礎上提出了處理這些衝突的一個根本目的——保障公眾健康，兩項基本方針——「透明」（transparency）和「預防」（precaution），三個基本原則——防止對他人構成風險的不傷害原則（Harm Principle: Risk to others）、保護無行為能力者的最佳利益原則（Best Interests: Protection of Incapacitated Persons），以及保護身心健全成年人免受自我傷害的父權主義原則（Paternalism: Protection of Competent Adults from Self-Harm），和五個判斷標準——風險程度、採用手段的有效性、成本收益比、最少限制和最小負擔、合理分配權責的公平性。這些目的、方針、原則和標準的組合構成了準確處理公共衛生法權益衝突的理論框架和實踐指南。
其四，高斯汀教授是運用法律推動公共健康的倡導者和先行者。公共衛生專家和法學專家常常提出同一個問題，即法律能夠在公共衛生領域做什麼？法律似乎和疾病防控等公共衛生活動沒有關係。高斯汀教授在本書中充分論證了法律在公共衛生領域能夠發揮的作用和方式，如透過憲法和行政法規範政府在公共衛生領域中作用和限制權利濫用，透過侵權法遏制和消除對公眾健康造成損害的各種行為和活動，透過檢疫法採取檢疫隔離措施控制傳染病，透過人權法保障個人隱私和權利，透過信息法保障公眾知情權，透過商法限制有害商品的擴散，透過稅法對危害健康的產品和活動進行規制，透過刑法對造成健康危害的主體進行懲罰，透過國際法控制菸草等有害健康的產品流通。
此書雖然談的是美國社會中的公共衛生法，但其獨辟新路的法理分析、制度設計、運行路徑為我們打開了廣闊視野，為公共衛生法打造了一個可以大展身手的宏大舞臺。闔卷捫心自問，還能說公共衛生法沒有理論深度和實踐空間嗎？恰恰相反，公共衛生法需要有創新的膽識和扎實的功底，以公眾健康權為基石，以公共權力為支柱，不拘一格，融會貫通眾多法學部門，適應社會發展和民眾的需求，讓法律理性、智慧和機制在公共衛生領域大展身手。由於高斯汀教授為代表的公共衛生法先驅者的推動，世界衛生組織在近些年也愈發重視法律在推動健康中的作用，呼籲各國公共衛生學和法學界專家投入到這一工作之中。就中國大陸而言，衛生法體系的建構剛剛開始，衛生領域的基本法律尚有待頒布，大多數國家所具有的公共衛生法在中國大陸也尚未制定，醫藥衛生體制改革仍然是以政策為主導的改革，法律的作用並未充分發揮。凡此種種，更加凸顯出此書對中國大陸公共衛生法發展的重要啟迪和借鑑意義。
好書還要有好的傳播者。如果沒有蘇玉菊教授幾年來鍥而不捨的努力，沒有她組織諸位學者傾心伏案，中國大陸大多數讀者也會因語言障礙而與此書失之交臂。因此應該感謝蘇玉菊教授和各位譯者，讓這部英文名著得以補上中文版的空缺，使更多國人和公共衛生法學界同仁探悉公共衛生法學的精髓。
高斯汀教授的這部著作博大精深，每每翻閱，總有收益。如非譯者誠心邀請和高斯汀教授慷慨允諾，也無緣與人分享心得。因此要誠摯感謝譯者尤其是作者賜予良機。雖然本人對此書的領悟未必準確和全面，仍不揣冒昧，以個人淺見和感悟，聊為大作中文版的序言，與譯者和讀者共勵共勉，以期推動公共衛生法學的繁榮。
王晨光
2018年10月5日於清華園
