香港二樓書店 > 土地正義（2冊套書）土地正義＋超額徵收

《土地正義》推薦序（節錄）

讀《土地正義》有感

許雪姬（中央研究院臺灣史研究所研究員）

　　一、再讀〈懷念張森文大哥〉

　　再讀一次徐世榮教授〈懷念張森文大哥〉一文，仍然掉下眼淚。第一次讀時，才知道大埔案原來這麼慘，也才能理解陳為廷為什麼要向官賊丟鞋子。但這一次我由書中娓娓道來臺灣的土地徵收，再次看大埔案，竟是這樣的怵目驚心，才更能明瞭張森文先生的痛，痛徹心腑。原來政府是這樣粗暴地「徵收」人民的土地，地方政府迫於派系、建商的壓力，利用市地重劃、一般徵收、區段徵收，壓低補償地價，拉高土地價格，讓原居住戶的抵價地因地價高而減少坪數，也為了補財政虧損的大洞，不惜一再的「合」法徵收。這些作為，美其名是為了公共設施的取得，卻毫不尊重原有地主，也絲毫不顧及憲法規定應保障人民之生存權、工作權及財產權之規定。張森文先生的藥房原有二十多坪，卻已被徵收兩次，而減到六坪，為了竹南科學園區周遭農地的炒作、開發，最後連這六坪也不保，而且在「天賜良機」之下給拆毀了。

　　人民的聲音政府聽得到嗎？怎忍心讓犧牲的弱勢者再被社會給犧牲掉？為了與公平正義站在一起，徐教授在2008年12月「農村再生條例」通過後，為了關心農村與農業，出與夥伴成立「臺灣農村陣線」，初由農村調查開始，由調查中發現土地徵收的問題，乃全身投入。只要在缺少土地正義的會議、土地現場，都可以看見他和他的朋友挺身而出，以行動支援社會的犧牲者；進而研究臺灣的土地問題，而能在「土地徵收條例」修法時盡力，讓2012年1月通過的修法，加入三之二條，對於要徵收的土地必須做公益性和必要性的評估；在第十條第三項加入特定農業區經行政院核定為重大建設需辦理徵收者，若有爭議，應依行政程序法舉行聽證。

　　可惜的是，原本聽證會的範圍是包括所有的徵收案，只要被徵收人要求召開聽證會即必須召開，但國民黨政府反對，故辦聽證會的只限於「特定農業區」，功敗垂成，但這已是一頁重要而難得的歷史記錄，表示著一個走出學術、進入田野的學者，所做出的具體貢獻。

　　二、土地的歷史原來是這?的

　　臺灣土地史本來就是臺灣史研究的範疇，但迄今沒有一個歷史學者通盤研究戰後臺灣土地史，令人汗顏。徐教授在這本書中先說明自己如何在從事田野時受到莫大的衝擊，體認到土地問題是臺灣社會問題重要的部分，土地的分配、使用問題是臺灣史的關鍵問題，因而走入土地問題的研究。他首先處理「三七五減租的問題」，說明在中國施行的「二五減租」之失敗，以如此之經驗要在臺灣實施三七五減租，之所以能成功，和省參議會的支持、以及發佈戒嚴令有關。在實施三七五減租的過程中，只有行政命令而沒有法律根據，而且刻意強調業佃衝突，並對「地主」汙名化，臺灣到底有多少地主？有多少地才是地主？這些並未有過細密的研究，即使如此，若與之後的耕者有其田相比，仍是利大於弊，對地主的傷害較小。三七五過後接著是耕者有其田，頒佈「耕者有其田條例」、「施行細則」，這是在日治時期所做的調查做基礎下，進行總歸戶，再依政府規定，個人私有土地可以保留中等水田三甲，若上等則減半、下等則保留四甲五分。由於吳國楨省主席對施行細則有不同的意見，1953年4月才公佈，而這年的一月已開始調訓相關人員，5月1日就開始徵收地方的土地。在沒有法律依據，倉促進行，缺點難免。其中耕者有其田最大的問題在於徵收共耕地，該地都是小面積的土地所有人，主要原因是臺灣擁有二甲以下土地的持有者高達87％，能被徵收的個人的耕地才三萬多甲，似不必為此而大費周章；於是才把持有土地最高比例的「共有耕地」將近十萬甲納入，這一來原本只有一甲以下土地的共有耕地所有者，反而成為被徵收的對象，求告無門，這種對小土地所有者的剝奪行為，罄竹難書其罪?。另外，只要有土地出租的，不論大小，土地所有者都被認定為地主，更是沒有天良。往後的補救措施也只是亡羊補牢罷了，因為傷害已經造成。臺灣實施耕者有其田，被執政者不斷吹噓為「成功」，之所以能徹底執行，主要原因是這些新來的統治者在臺灣放領土地，才能「拿人家的拳頭拇去撞石獅」；而「成功」不只在土地問題的表面上，而是讓獲得土地的佃農，成為國民黨的樁腳；更輕易地切斷向來地主和佃農的關係，而得以扶助另一批親國民黨的社會領導階層和派系。至於「公地放領」，戰後國府接收的公有地共有18萬多甲，其中由資源委員會掌控的台糖接收12萬甲。原本陳儀在1946年12月31日公布「臺灣省公有耕地放租辦法」，想將在日治時台糖半強迫徵收、購買的土地，租給現耕農民，將來優先放領給現耕農民。但資委會反對，國府並將土地登記在台糖下，台糖又撤佃，自僱工人經營，引起更大的風波。1951年美國顧問雷正琪來臺考察土地問題，抨擊國府變相保留公有土地的作法，應該釋出更多的土地，國府才不得不改弦更張。然而此一放領，卻部分放領給與土地無緣故關係的退役軍人，而台糖放領的土地也不過44551甲而已。徐教授在研究後下的結論是：這是個充滿殖民者色彩、開倒車的決策，可知當時國民黨政府並沒把臺灣人當「國民」看待。這是何等沉重的控訴。

　　三、「土地」為何不能正義

　　從本書第五至七章，徐教授針對「土地徵收」的六要件做一番?述，最重要的命題是要揭出國民黨政府向來「都靠都市計劃來控制派系」、「用都市計劃來攏絡派系」，讓他們能夠炒作土地賺錢，並補地方財政的不足。而土地徵收一般分成一般徵收（臺南鐵路地下化）、區段徵收（桃園航空城）、市地重劃（臺中的自辦市地重劃）。向來民主國家因公共建設而需要土地，必須付出很高的價格買地，或用等值的土地交換，不採徵收的下策，但臺灣往往視土地?收為優先的手段，要人民做出犧牲。國府甚至有特殊的區段徵收，為一般國家所不採的辦法。而要被徵收的土地，不需經過所有者同意，即能強制剝奪其財產權、生存權與人性尊嚴。美其名，徵收之前都要「土地徵收審議委員會」通過。其程序是由地方政府來擬訂都市計劃，並附帶決議要用一般徵收還是區段徵收，而後送到「都市計畫委員會」審理，通常都迅速通過，這就是徵收浮濫的原因。至於「土地徵收審議委員會」的委員是如何組成的？真能客觀中立嗎？這中間行政官僚占將近一半，政府只要再掌握某些學者和社會熱心人士的委員，即可順利通過。徐教授指出：「很多專家其實都是聽命於人，是非常政治的。」

　　徐教授所屬的「農陣」製作出「全國浮濫?收總表」、「全國浮濫徵收地圖」，指出不合理徵收的地塊，各地都設有「自救會」，能否得救？難以逆料。其中士林文林苑、苗栗大埔張（森文）藥房、臺南鐵道地下化都是著名的例子。農陣的介入協助，常被視為搞破壞的外來者，不受歡迎。但徐教授等仍堅定地與公平正義站在一起，令人敬佩。

　　四、轉型正義中的土地問題

　　近十多年來轉型正義喊得震天價響，但轉型正義的內容不夠具體，而且也沒有徹底執行的方案，以及有能力的執行者。就以調查不當國民黨黨產一事而言，只知道錢項的追查，對於國民黨黨國不分時期（2000年以前）留下來的中央黨部（包括海工、文工、組工等會）、省黨部的檔案，是否被「送出國外」或甚至銷毀，沒有一位民進黨政府的官員對此有所發言，有的只有國史館偉大到不管該館的「歷史檔案」要將之全部「拂下」給幾乎沒有歷史研究者的檔案管理局，還要別的單位一起「拂下」。至於對政治受難者的轉型正義，要追出加害者，但是政府從未對白色恐怖時期的受難案件進行全面的研究，有的只在對尚活著的受難者進行口述歷史、拍攝影像記錄；對於真正的案頭、被判死刑者，卻未進行研究；而有些受難者及其家屬更在意的是增加「補償費」，而非進行研究、究責加害者。至於土地問題，是否也有轉型正義的需要？絕對需要，所以徐教授說：「最令我難過並想為他們發聲的，是土地被徵收的共有出租耕地地主。他們的土地在1953年被徵收後，生活一夕變色，衝擊實在太大了。當時的歷史文件還記載著：雖然他們哭著向政府機構哀求，卻無法改變被徵收的命運。這是一段被掩蓋的歷史，都已經過了六十多年，仍沒辦法還他們公道，我們這些學者實在太不努力了。」

　　政府能否以加稅和增收較高的土地增值稅，來補充地方預算的不足？土地?收若不符合六大要件不能輕率徵收，若經徵收，土地所有者必須取得不打折的賠償。亦即上述土地問題的解決，應包含在轉型正義的要項中。而早期民營唐榮鐵工廠被以總動員法收為省營，這樣的案子有沒有重?調查的可能性。

　　五、以我的田野經驗來理解這本書

　　我個人原本研究制度史，下田野的空間較少，然而我因從事口述歷史、研究家族史、調查傳統建築，因而在田野中得到許多書本上得不到的知識，可成為瞭解本書重要的基礎。1986年我進行唐榮鐵工廠董事長唐傳宗的訪問，想了解其鐵工廠何以被省政府接收？他的朋友常聽他罵：「賊仔政府、土匪仔黨」，以示對政府的不滿，在訪問時他偶爾也會以三字經斥罵政府。一度擁有4,000名員工的大鋼鐵廠，最後卻變成只能做針車的「針」，相差太大，從這次訪談，我才知道天下「無不是之政府」，受到了第一次的震撼教育。

　　1988-89年為了研究臺中龍井林家，在臺中賃居一年，進行我第一次、較長期的田野調查，他們是當地的地主，不可能不受到土地改革的影響，他們五個祭祀公業有幾十甲地，但被徵收到不到二十甲；之後又因龍井為農地重劃最先施行的地區，我這才對耕者有其田有點概念，也才瞭解農地重劃產生的問題。但因為報導人本身在鄉公所任職，他是說服族人、鄉人配合政府施政的人，所以語多保留，而且往好的方面講。但我在鄉間聽到一句「給政府三七五去」，這句話和政府宣傳「三七五新娘」中的三七五大異其趣。1991年我受臺中縣文化局委託，進行臺中縣的民宅調查，由於那時還有的傳統民宅，多半建在日治時期，我常請教他們的問題之一是，過去你們有多少土地？其中豐原的13座傳統民宅宅主，無不用三字經伺候政府，以發洩他們對土地被徵收的怒氣。而這三個例子，我只是把它們寫入書中或記入腦中，從未直接去探討土地問題，更沒有主動發掘土地問題，或投身於社會運動，仍只在研究室中做我的研究工作。比起徐教授的起而行，我還真是冥頑不靈。

《超額徵收》導讀（節錄）

廢除區段徵收制度

徐世榮（國立政治大學地政學系教授）

　　《超額徵收》內容簡介

　　本書從不同的面向探索區段徵收，共分成七章，每一章都非常精彩，很值得仔細閱讀，讀者將發現其所探討的主題與我們現在因區段徵收而面臨的問題，竟然有那麼高度的相似性。

　　第一章為「超額徵收理論」，為超額進行定義及分類，作者將超額徵收定義為：「可以被視為國家或城市所採取的一種政策手段，為了興建公共建設（public improvement），基於徵收權的施行，取得超過公共建設實際所需的土地，其後將過剩的土地出售或租賃。」為何歐洲及美國要採取超額徵收？其理由大概有三：第一、為了要解決殘餘地問題，這是因為公共建設後往往會產生許多零星的殘餘地，無法有效使用，因此政府一併將其徵收，未來將其出售給毗鄰的所有權人，在經過重劃之後，可以促進整區的土地使用。第二、為了要保護公共建設的美觀及效能，避免鄰近公共建設附近的土地使用危害了該公共建設，因此將其附近一定距離內的土地一起徵收，之後再設定相關土地使用限制，將其出售或進行租賃。第三、則純粹只是為了賺錢，這是因為公共建設需要花費一大筆的金額，若以一條高速公路為例，政府不僅徵收公路本身所需的土地，還連帶地把道路兩旁的土地都徵收了，等公路興建完畢，其兩旁地價也上漲了，這時再將徵收來的過剩土地出售，企圖由此填補公共建設的費用，甚至賺取大筆的利潤。這三大類分別可將其稱為殘餘地徵收、有限度的擴張徵收，以及區段徵收。

　　第二章為「超額徵收與殘餘地問題」。若以興建公路為例，恐會產生許多的殘餘地，這會產生四種對於公益或私利的危害：第一、它們因公共建設而產生，很可能會抵銷該公共建設原本的功能，甚至阻礙周邊街區的發展。第二、城市會面臨必然的財政損失，因為這些殘餘地恐會影響周邊區域的整體發展，而導致整個區域不再具有吸引力，城市因此損失了大筆稅收。第三、不僅殘餘地擁有者會有很大的損失，其毗鄰地所有權人恐怕也會很慘，他的土地因為與公共建設之間隔著一塊或數塊殘餘地，致使其並未因為公共建設而產生預期的增值，甚至還會帶來損失。第四、這些殘餘地的形狀可能都太難看，因而產生了許多危害。

　　如何解決棘手的殘餘地問題？第一、可透過所有權人自主的重劃來予以解決，但若所有權人不願意配合，這就行不通了。第二、與前述方法相去不遠，在政府協助下進行重劃，其缺點仍然是所有權人未必會同意。第三、公權力介入，強制重劃殘餘地，此處則介紹德國著名的《阿迪克斯法》，這或可讓我們理解為何德國以土地重劃而聲名遠播。第四、若有殘餘地要出售，政府可以考慮購買。第五、若殘餘地要出售，政府必須責無旁貸地予以購買，不過這個方案圖利及保障的對象可能是所有權人，而不是社會大眾。由於以上方法皆有其缺陷，以致於超額徵收因此被看好，認為它或許能夠妥善解決複雜的殘餘地問題。

　　第三章為「以超額徵收保護公共建設」。這多半是因為美學上的保護，但並不侷限於此，因為一個美麗的公園也會與公共衛生及休閒遊憩脫離不了關係，超額徵收的運作可能會與採光、空氣品質、便利性及一般實用性有關。這涉及城市可以額外多徵收一些土地以備未來的需要，未來若不需要，則可將其出售。但對於許多市民而言，這似乎是賦予了城市隨意進行徵收的權力，是極為不當的作法；此外，這恐怕也會帶來嚴重的行政弊端，有學者因此主張用警察權（police power）來限制土地的使用，但這樣的作法恐也有其限制。因此，又有人主張徵收地役權（easements），但是對其最主要的批評則是可能無法發揮原先預期的效果，繼而有人主張施行超額徵收。然而，對此還是有許多不同的意見：第一、這恐會為城市帶來嚴重的財務風險；第二、它會對私人財產權過分干預，進而侵犯了私人財產權。　第四章為「以超額徵收獲得增值利益或賺錢」。這個政策的支持者主張超額徵收是安全又有效支付公共建設費用的方法，甚至可因此創造可觀的盈餘。然而，超額徵收並非是唯一賺錢的手段，政府至少有兩個其他的方法可以獲利，一為特別受益費（special assessments），另一則為增值稅（increment taxes），這兩個方法對私人財產權的干預比超額徵收和緩許多。

　　但是，特別受益費有回收總額的限制，僅能回收城市針對興辦公共建設的支出成本，它也受拘束於所實施的範圍是限定於公共建設周邊的地產，至於空間距離該多遠，往往引發爭議。而增值稅的不同之處，在於它並非針對公共建設的興建成本，而是對於該建設所造成的地產增值來課取，因此不受限於興辦公共建設的支出成本，惟美國在當時並沒有任何一州徵收增值稅，其主要是運用於歐洲，如英國、德國。其問題是應該課取多少的增值？應該保留多少比例的增值予所有權人？這些都是很難纏的問題。

　　因此，就考量到使用超額徵收而不是增值稅來擷取增值的利益，但縱然如此，在當時的美國也僅出現非常零星的個案，而且也只是運用它來取得殘餘地，而不是將其當成是融資公共建設的手段。對台灣而言，這一點非常的重要，因為台灣實施區段徵收的經驗太過於浮濫。雖然俄亥俄州克里夫蘭市及麻州波士頓市曾經提出超額徵收的方案，惟後來皆沒有真正實施，這是因為它伴隨著高度的財務風險。至於加拿大就曾經有過成功的個案，而許多歐洲城市也有實施超額徵收的經驗。如法國巴黎曾在1852年通過法令授權以超額徵收來處理剩餘土地，但最後結果顯示它似乎是失敗了，最高行政法後來也嚴格限制了超額徵收的數量，這使得法國後來也少有以超額徵收來賺錢的例子了。

　　比利時則不同，雖然當時超額徵收已成為推動公共建設時長期落實的政策，但是布魯塞爾卻曾因為超額徵收而造成嚴重的城市災難，市政府差一點就破產了，因此後來也將其放棄了。至於英國，雖然也實施過，但其成效卻也是非常的可議，並不算成功，因為「原本想要取得增值利益的建設案，最後卻淪為揮霍成本的開發」。再加上，不論是倫敦郡議會或是曼徹斯特，往往都很難賣出這些徵收來的土地，政府必須不斷地進行公開拍賣來釋出這些超額徵收的土地，但依舊乏人問津，這種情況與現在台灣許多直轄市及縣市無法拍賣掉區段徵收後的配餘地非常的類似（如新北市八里台北港、苗栗及彰化高鐵特定區等）。

　　第五章為「超額徵收的財政利得與風險」。那些宣稱市政府會因為超額徵收而獲利的論述，是建立在三個假設：第一、市政府以近似實價的合理價格徵收過剩的土地，第二、興辦公共建設必然會增加所徵收之過剩土地的價值，第三、市政府會比照增值後的價格來轉賣或租賃該土地。這三點非常的重要，因為任何公共建設事業計畫若不能符合上述的假設，就很有可能讓市政府嚴重虧損，而不是賺錢。然而，若以英國為例，土地徵收的補償金額是由審議團決定，依慣例審議團除了會決定高額的補償金，還會把事業計畫的增值利益交付給所有權人，另外還要再外加10％的金額，這使得這個補償價格遠高於市場公平的交易價格。換言之，在英國及法國除了要補償土地的市場價格，另外還需支付一筆商業利益或信譽受損的補償金，而其金額往往是非常高昂。

　　再者，剩餘土地的預期升值或許根本不會發生，或者要花很久的時間才會實現，在市政府獲得增值利益之前，利息費用和稅的損失很可能就早已把任何可能的淨收益都吃掉了。而官方加諸於剩餘土地的未來使用限制，也很容易在出售土地時減損其市場價格。此外，管理不善或無效率的行政運作體系也會嚴重危及超額徵收的財務效果，而形成極高的財務風險。因此，本章的最後結論第一點即指出，超額徵收計畫的虧損風險實在太高了，因此無法合理化採取此法作為財務手段的必要性。

　　第六章為「超額徵收的行政管理」。這一章是在討論如何把超額徵收的一般原則轉化成為實際運作的法規制度，即市政府在實施這個政策時，權力應體現在哪些方面？制度該如何設計？該受到什麼約束？又該如何執行這個制度？這些問題都非常重要，但至今仍然莫衷一是，沒有任何一州或國家提出的憲法修正案或法令是與另一州或別的國家完全相同的。縱然如此，美國各州卻都反對立法機構在無憲法的明確授權下，強制將此政策納入於法規，這主要是因為超額徵收是政府其中一個最專制的權力──也就是強制徵收權──提供了寬鬆的解釋機會，個人財產權因此深受影響。這一點也很值得我們重視，因為台灣現今所施行的區段徵收並沒有憲法的授權。

　　庫斯曼教授在這一章蒐集了非常重要的資訊，以製作表格的方式清楚的告訴我們美國哪些州已有「超額徵收的憲法修正案」，哪些州則是有「超額徵收的法令規定」，以及其各自的主要內容為何，這些都非常有參考價值。最後庫斯曼教授做了重要的總結：如果要實施超額徵收，那麼他主張憲法裡就應該要有賦予超額徵收權力的條文，而他認為該條文應該具備七個重點，這非常重要，很值得參考。最後，各州若要依據憲法來訂定一般的法規，並將超額徵收權授予州的地方行政機關，那麼其必要條文應該包含哪些重點，庫斯曼教授也清楚列出簡要大綱。

　　第七章為「超額徵收的合憲性」。超額徵收在美國所遇到最為棘手的問題，就是其合憲性一直受到嚴厲的質疑，其是否合憲的課題必須優先解決。這一章觸及了強制徵收（eminent domain）的重要規範，如聯邦憲法修正案第5條及14條，其中非常關鍵的涉及了「公共使用」（public use）的解釋。庫斯曼教授指出法院一直不願聲明「公共使用」一詞的一般定義，也因此賦予這個名詞的彈性，得以擴充為其他的解釋內容。其大概有兩類解釋：第一類是將「公共使用」解釋為「為公眾使用」，這個解釋相當清晰且合情合理；第二類解釋則是將「公共使用」擴張解釋為「公共利益或對大眾有利」，這是一個比較自由派的觀點，但其普遍接受度不高，可能也無法代表官方的觀點。

　　由於超額徵收涉及從某人身上剝奪其所擁有的土地，轉而供其他私人使用，這不但與「為公眾使用」相違背，也涉及違背了「基本法」（the law of the land），即自由人（freeman）原則上不應被剝奪其所有權、自由及基本人權，或受到禁止、驅逐，或以任何方式傷害、剝奪個人生命、自由和財產。即使只是徵收殘餘地，1834年紐約州最高法院也予以否決。之後，麻州也碰到類似的個案，麻州最高法院也有相同否決的判決，其主張為「宗地（lot）的殘餘數量不該破壞原則」，而這個原則即徵收必須為公共使用。這兩個案例所建立的法理非常重要，在美國絕大部分的州法院都是同意的。麻州議會曾經想突破這個限制，但徒勞無功：即使是殘餘地的徵收，也必須具備公共便利性及必要性，否則就是違憲，因為其本質上還是屬於私人，而非公共目的。後來馬里蘭州及賓州都有其他類似的判決，對於允許政府依規定強制徵收市民的土地，但後來卻將該產權轉移給另一個人，法院都針對這一點提出嚴厲的譴責。此外，庫斯曼教授甚至在結論時特別強調，如果只是為了賺錢的財務目的而進行徵收，這絕非屬於徵收的公共目的，這樣的徵收不僅違背了法律公平保護原則，也牴觸了法律的正當行政程序。這樣的結論非常值得台灣參考，而這大抵就是為什麼西方民主國家在二十世紀初期就都逐漸不再使用區段徵收的主因了。這樣的結論非常值得重視！